Pentingnya UPK Sebagai Lembaga Antar Desa Dalam Naungan BKAD (bagian kedua)

Analisis kebutuhan kebijakan tentang UPK

Oleh: Lendy W Wibowo

______________________________________________________________________________

Tulisan ini dibuat untuk meyakinkan efektivitas keberadaan UPK sebagai lembaga pengelola kegiatan antar desa. Selain itu, tulisan ini dibuat untuk mensikapi adanya wacana menjadikan UPK sebagai badan usaha lain, yang bertentangan dengan aspek kesejarahan dan kebijakan yang telah dikeluarkan sebelumnya. Dalam kaitan ini UPK dalam naungan BKAD merupakan kebijakan yang perlu digarisbawahi terkait kebutuhan payung hukum.

III.              Analisis Kebijakan Kelembagaan dan Implementasinya

Kebijakan Program terkait dengan bangunan kelembagaan UPK setidaknya dapat dilihat dari 3 struktur kelembagaan yang berfungsi mengamankan 3 prinsip organisasi partisipatif, yakni status kepemilikan asset berada di tangan masyarakat, mekanisme partisipatif tetap terjaga, serta kewenangan para pihak dapat didefinisikan untuk mencapai tujuan organisasi.

Struktur kelembagaan UPK dibangun melalui 3 strategi yaitu:

1.     Penguatan aspek fungsional organisasi melalui perumusan, penyusunan, penetapan SOP UPK secara partisipatif (melibatkan stake holder UPK).

2.     Penguatan aspek aturan dasar organisasi melalui perumusan, penyusunan, penetapan Statuta UPK secara partisipatif dalam kerangka organisasi Badan Kerjasama Antar Desa (BKAD).

3.     Penguatan Payung Hukum UPK melalui fasilitasi produk hukum daerah berupa peraturan daerah maupun penetapan SK Kepala Daerah.

Dengan 3 strategi ini maka bangunan kelembagaan UPK dapat menjawab kebutuhan fungsi dan struktur sekaligus, artinya dengan strategi ini tujuan yang ingin dicapai melalui 3 prinsip organisasi partisipatif dapat diwujudkan.

Implementasi dari kebijakan melalui PNPM telah memberikan hasil nyata tentang perkuatan ini, dimana untuk BKAD kategori pemula sebanyak 121, kategori standar sebanyak 807, dan kategori kuat (dengan statuta baik) sebanyak 1600 (data Januari 2011). Bahkan terdapat 356 BKAD telah dikuatkan dengan produk hukum daerah. Sedangkan untuk UPK sendiri berdasarkan data Januari 2011, terdapat kategori pemula sebanyak 717, kategori standar 620, dan kategori kuat (dengan standar operasional baik) sebanyak 1690.

Hal yang berkaitan dengan penetapan peraturan UPK pada dasarnya harus benar-benar sesuai dengan kebutuhan. Kebutuhan adanya peraturan baru UPK seharusnya memenuhi 3 aspek yaitu:

a.     Aspek Filosofis; menggambarkan nilai program PNPM Mandiri Perdesaan yang telah terinternalisir dalam organisasi UPK dan masyarakat misalnya akuntabilitas, partisipasi, kerjasama, transparansi, sejauh mana daya pelembagaannya. Argumentasi yang dibangun harus membuktikan bahwa kebutuhan peraturan UPK memenuhi aspek filosofis itu.

b.     Aspek Yuridis; ketentuan peraturan yang menjadi acuan, sekalipun mempunyai kewenangan pembuatan (yuridis formal), seharusnya peraturan yang disusun memperhatikan isi peraturan (yuridis material) apakah tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih atas, dan apakah peraturan lain yang berkaitan telah dimasukkan.

c.      Aspek Sosiologis; apakah peraturan telah disusun memperhatikan semua hal (terkait dengan kebijakan program) yang telah berjalan di masyarakat, situasi dan kondisi masyarakat, kesiapan masyarakat dalam menerima dan mengimplementasikan produk hukum baru. Hal ini merupakan kajian efektifitas kebutuhan produk hukum baru.

Terhadap 3 aspek kebutuhan yang harus diperhatikan di atas, kebutuhan adanya peraturan baru UPK harus dapat dijelaskan dengan lengkap. Hal yang paling krusial terkait dengan kelembagaan UPK karena menjadi rujukan nasional dalam mendesain bangunan kelembagaan (aspek kebijakan) selain aspek teori dan evaluasi lapangan adalah: Surat edaran MENDAGRI No: 414.2/1402/PMD TAHUN 2006; tentang Pelestarian dan pengembangan hasil-hasil PPK dan perlunya membentuk badan kerjasama antar desa.

Kebijakan ini telah menjelaskan 2 aspek kelembagaan UPK yang selama ini kabur, yakni aspek fungsional (melekat secara internal di UPK) dan aspek kelembagaan (payung hukum dan statuta) yang melekat pada organisasi Badan Kerjasama Antar Desa (BKAD). Hal ini telah menuntaskan debat tentang masa depan UPK. Selain itu argumentasi tentang kebutuhan peraturan baru UPK menjadi kurang relevan karena evaluasi terhadap implementasi kebijakan UPK sebelumnya menunjukkan perkembangan yang memadai atas kinerja dan kapasitas lembaga (lihat data kerjasama dan data kelembagaan di atas).

Seharusnya kebijakan baru yang dibuat mempertimbangkan kebijakan sebelumnya yang telah berjalan. Hal ini selaras dengan pendapat Merilee S. Grindle (1980), bahwa keberhasilan proses implementasi kebijakan sampai kepada tercapainya hasil tergantung kepada kegiatan program yang telah dirancang dan pembiayaan cukup, selain dipengaruhi oleh Content of Policy (isi kebijakan) dan Contex of Implementation (konteks implementasinya). Demikian juga menurut Richard Matland (1995) yang mengembangkan sebuah model yang disebut dengan Model Matriks. Pada prinsispnya matrik matland memiliki “empat tepat” yang perlu dipenuhi dalam hal keefektifan implementasi kebijakan, yaitu:

1.            Ketepatan Kebijakan

2.            Ketepatan Pelaksanaan

3.            Ketepatan Target

4.            Ketepatan Lingkungan

IKesimpulan:

1.  Motif permasalahan karena pelanggaran pelaku sebagai dorongan kebutuhan adanya payung hukum secara teoritis dan pengalaman kurang tepat.

2.  Motif dampak pertukaran program dan kondisi phase out sebagai dorongan kebutuhan adanya penguatan payung hukum dapat diterima akan tetapi mensyaratkan  adanya 3 kondisi berupa adanya indikasi berbahaya yaitu perubahan kepemilikan asset, perubahan mekanisme, serta perubahan mandat dan kewenangan, padahal ketiganya belum ditemukan. Keluarnya peraturan ini lebih sebagai penguat terhadap kebijakan yang telah dikeluarkan.

3.  Motif peluang sebagai pendorong kebutuhan payung hukum baru  dibutuhkan jika pola kerjasama sampai tingkat mandiri/tahap ke-3 dari pola kerjasama, (panduan CSR, nota dinas TL KM Nas, 2008) (dimana pihak ke-2 selain mensyaratkan kematangan internal juga aspek payung hukum organisasi). Pihak ke-2 yang merespon tawaran kerjasama dengan UPK hanya mensyaratkan payung hukum UPK (mengabaikan aspek kekuatan fungsional dan aturan dasar/statuta organisasi berarti tidak bisa menghitung resiko kerjasama).

4.  Kebijakan tentang UPK sebagai Bumdes bertentangan dengan kebijakan pemerintah sebelumnya melalui PNPM Mandiri Perdesaan yang menempatkan UPK sebagai lembaga pengelola kegiatan antar desa. Kebijakan ini juga bertentangan dengan kebijakan yang telah dikeluarkan serta sudah dijalankan di lapangan bahwa UPK adalah unit kerja pelaksana mandat BKAD. (LW-Bersambung)

Pentingnya UPK Sebagai Lembaga Antar Desa Dalam Naungan BKAD

Analisis kebutuhan kebijakan tentang UPK

Oleh: Lendy W Wibowo

_____________________________________________________________________________

 

Tulisan ini dibuat untuk meyakinkan efektivitas keberadaan UPK sebagai lembaga pengelola kegiatan antar desa. Selain itu, tulisan ini untuk mensikapi wacana menjadikan UPK sebagai badan usaha lain, yang bertentangan dengan aspek kesejarahan dan kebijakan yang telah dikeluarkan. Dalam kaitan ini UPK dalam naungan BKAD merupakan kebijakan yang perlu digarisbawahi terkait kebutuhan payung hukum.

I.                Latar Belakang Masalah

UPK adalah lembaga pengelola kegiatan antar desa. UPK dibentuk dan dikembangkan melalui PNPM Mandiri Perdesaan (sebelumnya PPK). Saat ini UPK telah berdiri pada 4000 kecamatan, mengelola dana masyarakat kisaran 4 trilyun rupiah. Kepemilikan asset yang dikelola oleh UPK berada di masyarakat. Secara organisasi UPK adalah unit kerja di bawah naungan BKAD (Badan Kerjasama Antar Desa). Kedudukan BKAD dalam peraturan perundangan berada dalam PP 72 tahun 2005 Tentang Desa. Dalam hal ini kedudukan UPK sebenarnya sudah cukup kuat.

Payung hukum UPK terkait dengan kebutuhan perlindungan dan pelestarian aset, sistem, serta manfaat layanan UPK bagi masyarakat. Kebijakan payung hukum UPK juga terkait dengan kebijakan yang dikeluarkan serta sudah dijalankan di lapangan bahwa UPK adalah unit kerja pelaksana mandat BKAD. Payung hukum UPK diletakkan dalam kaitan kedudukan UPK yang secara organisatoris di bawah naungan organisasi kerja BKAD. Saat ini di lapangan sebagian UPK telah dipayungi dengan produk hukum daerah, diantaranya melalui Peraturan Bupati tentang BKAD-UPK.

Analisis masalah dalam tulisan ini dibatasi pada “Payung hukum UPK dikaitkan dengan capaian kinerja dan pengembangan kelembagaan”. Dalam tulisan ini disampaikan mengenai capaian dan hasil yang telah diperoleh melalui implementasi kebijakan yang telah dikeluarkan (Surat edaran MENDAGRI No: 414.2/1402/PMD TAHUN 2006; tentang Pelestarian dan pengembangan hasil-hasil PPK dan perlunya membentuk badan kerjasama antar desa).

II.              Analisis Masalah Lapangan

Analisis dibuat berdasarkan identifikasi motif kebutuhan, telaah teoritis dan kebijakan program, serta perkembangan implementasi kebijakan. Asumsi dari lapangan yang berkembang tentang kebutuhan payung hukum sekurang-kurangnya ada 3, yakni motif permasalahan karena pelanggaran pelaku, motif dampak pertukaran program, dan motif peluang.

1.     Payung hukum dan pelanggaran pelaku.

Beberapa UPK telah melakukan tindakan yang melanggar aturan main program. (Tindakan melanggar aturan main program termasuk pelanggaran prinsipal, menyangkut pelanggaran kontrak para pihak, lihat teori agensi). Bentuk pelanggaran itu antara lain (kasus) pengambilan sepihak kepemilikan asset/inventaris, misalokasi anggaran kegiatan UPK, pelanggaran mekanisme keputusan partisipatif, kegagalan menterjemahkan mandat dan kewenangan pengurus.

Hampir semua laporan tentang permasalahan UPK yang berimplikasi terhadap kebutuhan perlindungan/payung hukum selalu didasari permasalahan yang bersifat internal karena pelanggaran aturan main pelaku. Belum ditemukan adanya laporan mengenai ancaman eksternal yang faktual terhadap UPK beserta aturan main yang melengkapi, misalnya ada lembaga yang akan mengakuisisi UPK.

Pernyataan bahwa payung hukum dapat menjawab kebutuhan  agar perilaku melanggar aturan main program menghilang adalah bias dan menyesatkan. Justru berfungsinya suatu sistem tidak bisa didekati hanya dengan menerbitkan peraturan yang bersifat top down. Badan hukum koperasi adalah contoh dimana pendekatan formal-legalistik tidak cukup tangkas memagari institusi dari perilaku mengambil untung para pengurusnya.

Talcott Parson justru menawarkan pendekatan revitalisasi sistem organisasi agar berfungsi secara utuh mencakup aspek kemampuan adaptasi organisasi, integrasi hubungan antar fungsi, tujuan organisasi, dan penanaman nilai organisasi (George Ritzer, Douglas J. Goodman, 2008). Keempat pendekatan itu lebih mengedepankan aspek fungsionalisasi organisasi sebagai jalan keluar ancaman moral hazard pengurus organisasi. Motif permasalahan karena andanya pelanggaran pelaku sebagai dorongan kebutuhan adanya payung hukum secara teoritis dan pengalaman lapangan kurang berdasar.

2.     Payung Hukum Dan Pertukaran Program.

Dalam situasi khusus (telaah tentang kebijakan alih kelola dan implikasinya, Lendy Wibowo, 2009) terkait lokasi pertukaran program dijelaskan bahwa lokasi pertukaran program harus tetap memperhatikan aturan main program sebelumnya (hal ini agar internalisasi program sebelumnya, yang telah menjadi habitus di masyarakat tidak menimbulkan biaya sosial, lihat tentang habitus di buku teori Sosiologi Modern, George Ritzer, Douglas J. Goodman dan Penjelasan XI, PTO PNPM Mandiri Perdesaan 2009).

Jika terjadi pelanggaran mendasar, misalnya ada perubahan status kepemilikan asset, penyelewengan mandat masyarakat, dan pengambilan kewenangan secara sepihak hal itu perlu dipelajari lebih teliti. Ketiga pelanggaran ini dapat diberikan contoh sebagai berikut, berubahnya asset masyarakat menjadi asset personal, berubahnya mandat masyarakat ke  mandat pengurus, berubahnya kewenangan berbasis aturan main menjadi kewenangan yang diselewengkan.

Sementara itu berdasarkan evaluasi yang dilakukan tentang dampak pertukaran program dapat diambil kesimpulan sebagai berikut:

a.  Tidak terjadi alih fasilitasi pada pelaku di kecamatan, fasilitasi dengan intensitas yang berbeda-beda masih dilakukan oleh fasilitator/konsultan program sebelumnya.

b.  Pengalihan fasilitasi di desa bersifat variatif, pada tingkat intensitas yang minimal, ada beberapa pelaku program tingkat desa yang dilibatkan, terlibat, melibatkan diri dalam program baru.

c.  Ada laporan beberapa lokasi terjadi pembiaran, konflik dini, kecemburuan antar pelaku.

d.  Pada lokasi eks PPK, belum ada laporan terjadi pengalihan aset kepada pihak lain.

e.  UPK masih mengelola kegiatan dana bergulir, sekalipun tidak dilibatkan dalam program baru, sehingga relatif masih berjalan dan berfungsi (pada aspek pelembagaan).

f.   Permasalahan disampaikan misalnya tentang terjadinya konflik, asset yang hilang, mekanisme tidak berjalan, akan tetapi ternyata setelah dikonfirmasi lebih bersifat kekhawatiran.

g.  Belum ada laporan adanya kegiatan fasilitasi bersama terhadap kegiatan tertentu.

Perubahan kepemilikan asset, perubahan mekanisme, perubahan mandat dan kewenangan, jika itu terjadi dalam beberapa situasi, dapat dijawab dengan pendekatan regulasi. Hanya pertanyaannya regulasi seperti apa, pada level atau jenjang mana peraturan itu dikeluarkan. Keluarnya peraturan ini lebih sebagai penguat terhadap kebijakan yang telah dikeluarkan.

3.     Payung Hukum Dan Peluang Kerjasama.

Adanya pandangan dan opini bahwa peluang bagi pengembangan UPK (kerjasama pihak ketiga, CSR), hanya bisa dijawab dengan payung hukum. Opini ini jika dipahami secara dogmatis, akan menimbulkan kegagalan motivasi UPK untuk mencari dan menjalani rute sesuai kemampuan yang dimiliki. Rute itu dijalani dalam bentuk kerja fasilitasi dan bukannya sesuatu yang didapat tanpa kerja keras.

Kebutuhan payung hukum dapat menjadi pernyataan atas kegagalan membangun spirit kerja fasilitasi yang laten/berulang. Peluang dapat didekati dengan analisis SWOT, jika kerjasama dengan pihak ketiga adalah peluang yang tidak terbantahkan, maka identifikasi terhadap kekuatan dan kelemahan organisasi menjadi dasar rasionalitas yang harus dilakukan untuk menangkap peluang itu.

Peluang kerjasama harusnya diletakkan dalam rute yang bertahap. UPK yang matang dalam menjalin kerjasama harusnya mempunyai cara untuk menunjukkan diri tentang kematangan internal (adaptasi, tujuan, integrasi fungsi, dan latensi) dan kematangan kerjasama (dimulai dari tingkat pemula, tingkat siap, dan tingkat mandiri). Payung hukum mungkin dibutuhkan jika pola kerjasama sampai tingkat mandiri (dimana pihak ke-2 selain mensyaratkan kematangan internal juga mensyaratkan aspek payung hukum organisasi).

Pihak ke-2 yang merespon tawaran kerjasama dengan UPK hanya mensyaratkan payung hukum UPK serta mengabaikan kematangan internal organisasi berarti tidak bisa menghitung resiko kerjasama.

Argumentasi ini didukung adanya fakta perkembangan kerjasama dengan pihak ketiga secara nasional yang menunjukkan kinerja dan kapasitas kelembagaan antar desa mampu melakukan kerjasama dengan pihak ketiga. Secara nasional justru saat ini telah terjalin sebanyak 103 pola kerjasama kelembagaan antar desa dengan pihak ketiga. Hal ini membuktikan bahwa secara kelembagaan, implementasi kebijakan pengembangan kelembagaan antar desa melalui program telah mampu membangun trust dan sinergi dengan pihak ketiga.(LW-Bersambung)

III.     

PENGANTAR PERSPEKTIF Pengertian Organisasi, Lembaga, Kelembagaan, dan Pelembagaan

PENGANTAR PERSPEKTIF

Pengertian Organisasi, Lembaga, Kelembagaan, dan Pelembagaan

________________________________________

Oleh: Lendy Wahyu Wibowo

Para pelaku pemberdayaan masyarakat, dalam mendampingi

dan mengorganisir masyarakat sering menjumpai istilah-istilah

yang berkaitan dengan organisasi, lembaga, kelembagaan, dan

pelembagaan. Penggunaan istilah tersebut sering diperlakukan

sama atau dipakai tidak konsisten sehingga pada akhirnya para

pelaku cenderung menggunakan istilah tersebut sama konteks

dan sama arti. Tetapi pertanyaannya, apakah hal tersebut tepat?

Jika dibedakan pengertiannya apakah hal itu akan berpengaruh

terhadap pandangan dan perilaku pendampingan menjadi

makin baik?

Organisasi Kerja

Dalam konteks program, organisasi kerja mencerminkan entitas

struktur, kepengurusan, keanggotaan, serta pemeranaan dan

pemfungsian. Organisasi adalah alat untuk mencapai tujuan

bersama. Organisasi kerja hampir sama pengertiannya dengan

lembaga, akan tetapi lembaga lebih berkesan sebagai wadah,

sementara dinamika lebih terasa melekat dalam organisasi kerja.

Orang-orang yang tergabung dalam organisasi kerja dilandasi

adanya kehendak bersama atau harapan bersama yang harus

diwujudkan. Alat untuk mewujudkan semua itu adalah membentuk

organisasi kerja. Dalam interaksi sehari-hari, organisasi

kerja disamakan dengan lembaga.

Kelembagaan

Hal paling mendasar adalah apa perbedaan organisasi kerja

dengan kelembagaan?. Jika organisasi kerja dikaitkan dengan

struktur, peran, fungsi, kepengurusan, keanggotaan, maka

kelembagaan lebih luas dari semua itu. Kelembagaan selain bisa

mencakup unsur-unsur di dalam organisasi kerja sebagaimana

dijelaskan di atas, juga mencakup dimensi visi, misi, nilai, kebiasaan,

sistem dan budaya. Kelembagaan selain mencakup kinerja

(dikaitkan dengan organisasi kerja) juga mencakup kapasitas.

Secara konseptual, penggunaan istilah kelembagaan mencakup

aspek aturan main sebagai landasan kesepakatan kolektif juga

mencakup kegiatan kolektif dari para anggota, partisipan, atau

pengikutnya. Kelembagaan lebih luas dari organisasi kerja atau

lembaga.

Pelembagaan

Sedangkan pelembagaan merupakan penanaman unsur-unsur

kelembagaan. Istilah pelembagaan biasanya diikuti dengan visi,

misi, nilai, fungsi, peran, sistem, kebiasaan. Pelembagaan menjelaskan

bagaimana unsur-unsur kelembagaan dapat melekat

dalam pandangan dan aktifitas masyarakat atau menjadi bagian

sehari-hari masyarakat.

Penerapan Istilah

Istilah kelembagaan UPK atau kelembagaan BKAD misalnya,

maka unsur-unsur yang melekat di dalamnya meliputi unsur

organisasi kerja (struktur, peran, fungsi, kepengurusan, keanggotaan)

dan unsur visi, misi, nilai, kebiasaan, sistem dan budaya.

Akan tetapi jika menggunakan istilah organisasi atau lembaga

UPK dan BKAD maka lebih menonjolkan aspek struktur,

peran, fungsi, kepengurusan, keanggotaan. Pengertian ini diharapkan

dapat dipahami oleh para pelaku di lapangan. Dengan

memahami hal ini diharapkan unsur-unsur yang tercakup

di dalam organisasi kerja atau lembaga maupun kelembagaan

itu sendiri dapatlah menjadi perhatian saat para pelaku memfasilitasi

masyarakat. Fasilitasi kelembagaan masyarakat bukanlah

semata-mata aspek organisasi kerja (struktur, peran, fungsi,

kepengurusan, keanggotaan) akan tetapi juga mencakup fasilitasi

terhadap penanaman nilai, visi, misi, kebiasaan, sistem dan

budaya masyarakat.

Fasilitasi unsur-unsur ini dikaitkan dengan pelaku dan tahapan

sebagaimana dijalankan melalui PNPM Mandiri Perdesaan. Penanaman

prinsip-prinsip program agar menjadi bagian nilainilai

yang hidup di masyarakat termasuk fasilitasi kelembagaan

atau dikenal sebagai pelembagaan nilai/prinsip dasar program.

Membiasakan adanya perencanaan partisipatif melalui

penggalian gagasan terhadap masyarakat adalah bagian dari

pelembagaan sistem perencanaan partisipatif. Memperkuat

masyarakat melalui alat yang menjadi wadah aspirasi, kegiatan

dan perjuangan melalui organisasi juga menjadi bagian dari upaya

pelembagaan organisasi berbasis masyarakat. (LW)